人类实际上都在追求过好的生活，这个好的生活包括两方面内容:一是私人产品的满足，另一个是公共产品的满足。对现代人而言，二者缺一不可。私人产品可以通过市场来提供，而公共产品只能通过公共组织，主要是政府来提供。政府不是大家喜欢的组织，因为它本身不直接创造、也不应该创造财富，且它的存在需要消耗由我们每个私人创造的财富，我们每个人都要向政府交税或费。我们不仅让渡我们的财产，而且还让渡我们的私权，使之形成高于任何私权的公权力，从而对私人构成威胁。但我们需要政府，因为人是个群居性的动物，对公共产品的需求不可或缺。政府实际上是人类社会生存和发展必须存在的一种无奈。既然政府必须存在，也必然存在政府作为代理人的种种违反公众意愿行事的机会主义风险，因此，如何规范政府行为是现代公共管理中至关重要问题。
规范政府行为最好的工具当然是公共预算。公共预算即使用公共资金提供公共产品的计划，体现的是委托人公众与代理人，主要是政府之间的委托代理关系，是政府受托按公众意愿提供公共产品的成本清单，囊括了政府所有的收支活动。因此，预算是公共管理的核心。
预算本身解决什么问题呢?所有政府去做的事情都在预算里面体现，预算实际上是一个工具，我们大家的钱拿给政府了，你去替我们提供我们需要的产品和服务，但是提供的产品服务到底符合不符合我们的心意，我们的钱是不是被浪费了，有没有被仔细的花掉?我们要知情、要监督，要控制，要把政府的活动规范起来。这种情况下，我们就需要有一个预算，你个人的钱怎么花，做什么事，那是你自己的事情，但是公共的钱怎么用、怎么征，这是大家的事情，必须管起来。也就是说所有政府的活动都应该反映在预算的收支活动里面，所有政府的活动目标都要通过预算配置资金。所以，我们说一个现代预算包括所有政府的活动。从这个意义上讲，预算是政府的生命线，管住了预算就管住了政府，你要控制政府就一定要控制预算。
如果一个社会是一个良好的社会的话，一定要有良好的预算管理，什么样的预算管理才是良好的预算管理呢?我给它定义以下六点。第一，预算的目标必须是明确的，而且最好能够量化，设置的目标不要模糊、笼统、原则，而是要细化。因为公众最后要考核是否实现了这个目标。目标的确定一定是一个社会的决策机构做出的。社会的决策机构是谁?当然是最高权力机关。提供什么样的公共产品，提供多少，需要如何筹资，筹资多少，如何花费公共资金等都是决策问题，都必须由最高权力机关做出。代议制社会中，最高权力机关就是由公众选举出的代表组成的立法机构。第二个就是预算的管理必须统一。这是指执行机关内部管预算的部门一定有统一性和权威性，所有的预算资金在行政机关中只能有由一个部门管理，而不能分散管理，以保证预算执行的效率。行政部门一定要有很强的执行力，从预算方面讲，存在独一的、强大的权威性的预算管理机构是保证预算执行力的必要条件。第三，预算的管理必须全面化，所有公共资金都必须纳入预算管理，没有任何遗漏。第四，预算管理要精细化，每一笔资金的来龙去脉都应该详细预测、记录和分析。第五，预算管理要有法律性。立法通过的预算即为法律，非经立法部门同意，任何人都不能变动，否则将受到法律制裁。第六，预算的报告及预算过程必须公开透明。
就我们国家的情况而言，现行的预算管理与良好的预算管理之间还有很大差距。首先，预算目标不明确，不细化，导致预算资金配置和政策目标偏离。我们有没有目标?有。五年计划目标、年度计划目标等，但五年计划目标与年度计划目标都是笼统的，没有细化，更没有量化。五年计划目标与年度计划目标二者之间是什么关系，之间能否紧密勾连，也没有充分详细的表述，从而使计划与预算之间关联度较差。此外，在预算执行过程中，中央政府对地方政府预算目标的干扰，以及地方政府的领导对预算目标的干扰，更造成了预算原设目标与预算资金实际配置的偏离，从而造成预算与实践两张皮，预算的法律约束性较差。
其次，就是预算资金分配权碎片化。在我国，行政机构内部，管理预算资金的机构不是一个部门，而是多个部门。除了财政部门外，还有发改委、科技部门等多个部门拥有预算资金的分配权。在整个行政部门内部没有统一与具有权威性的预算管理机构，使得预算的执行力较差。
再次，预算缺乏法律性。预算本来是由立法机关通过的一个法律，通过了就要严格执行，执行期间需要调整，必须报经立法部门批准，也就是说，任何行政部门，包括预算管理部门，在我国就是财政部门，都不能擅自变动预算，违法就要受到制裁。但是在我国，人大通过的预算在执行中可以随意调整，“预算一年，一年预算”的情况十分普遍。不仅如此，违反预算的行为没有受到法律制裁。在美国，《平衡预算法案》明确规定如果地方政府部门预算出现赤字，部门的负责人要坐两年牢，罚款5000美金，在中国从没发生违反预算要求受到处罚的事情。
最后，有关预算透明的问题多讲几句，上海财经大学从2009年一直到现在，每年要发布一本《中国财政透明度报告》，针对31个省级政府，我们设计了一套指标，113个问题，每年都是向各级政府，一个是申请信息，另一个是搜查资料。从报告过程当中，我们一个是看出政府在预算公开透明这方面有进步，最起码在官方的文件里面都是非常积极来推动的，这一点是毫无疑问的。而且我们给它评估的分数是每年都在上升，虽然上升的幅度不是很大，但是每年都在增加，去年已经达到了35分，最初2009年是21分。但仍然没有及格，这个还是比较遗憾的。
通过这项调查，我们也发现我国预算中存在的一些严重问题。一是没有把全部的财政收入纳入到预算里面去。比如说财政专户，没有进预算，而是放在预算外，这意味着这部分资金不受人大控制，因为它的设置和使用都无需人大审批。还有一部分政府性基金，很多地方的政府性基金没有纳入预算。
二是我们的国有资本经营预算实际上是国有资本上缴收益预算，这个预算没有表明整个国有资本的经营状况，而只是将国有企业上交利润的那一部分做了个粗糙的预算。国有企业上缴财政的这部分收益是国有资本经营预算中很小的一部分信息，有关国有资本收入、资本投入，费用成本及运营结果的信息都被忽略了，这种预算对于了解和监督国有资本运行的安全和效率意义不大。
三是部门预算存在较大问题。它的功能分类跟政府预算的功能分类是一样的，比如政府有教育、国防、科技等支出，政府各部门预算支出也是这样分类。这就使得部门的功能分类无论如何详细，都会看不懂。政府部门的职能在部门设立时就已经确定了，政府根据自己的功能设置部门，虽然不能说有一项职能，设置一个部门，有可能一个部门承担几个职能，但部门的职能是确定的。部门预算的目的就是为实现一个或多个部门职能，因此，部门预算的功能分类应该是在某一类或几类大功能下的具体项目分类，这些项目直接与本部门向公众提供的公共产品相联系，部门预算直接与项目相联系，由此编制的部门预算才能为公众所理解：部门提供了什么样的服务?这些服务是否是我们需要的?提供这些服务花费了多少成本?钱花得是否有效率?等等。像我们现行的部门预算分类，无论怎么详细，都难以理解，更不用提如何监督和控制政府部门的行为了。
在对《财政透明度》调查研究的过程中，我们深切感受到，制度建设对我们国家发展的重要性。在有制度的地方，工作的推进就顺利，即使有阻碍，也容易清除。当然，这个制度首先应该是反映民意、并具有前瞻性的制度。其次，制度一定是具有可操作性的制度，不能笼统、原则。有人说，中国不缺法，缺的是执行力。当然，这个说法有一定道理，但我不完全同意。中国的发展，首先是完善法律制度，要制定出好的、具有可操作性的法律。现实中出现的很多问题是要么没有法，要么现有的法律有问题。中国的法治社会，从制定好的法律开始。先有好的规则，再有其他。