郑春荣：养老保险改革中的财政作为

养老保险改革是日前社会上关注的热点话题之一。本报记者近日就相关问题，采访了参与财政部养老保险改革政策研究的上海财大公共政策与治理研究院副院长郑春荣。

养老保险转轨成本应由国资变现来实现

十八届三中全会《决定》在拓宽养老保险筹资渠道方面提出，“划转部分国有资本充实社会保障基金”。

财政部部长楼继伟日前在出席中国发展高层论坛时表示，“划拔部分国有资产补充社会养老保险基金，就是针对视同上缴而造成的养老保险金的缺口”。楼继伟的这一表述正是十八届三中全会精神的体现。此外，十八届三中全会还提出“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，将其一定比例用于社会保障”。郑春荣对此评价认为，这都是非常有远见的政策。我国养老保险的转轨成本应由国有资产变现来实现，不能由财政预算来承担。所以，国有资产变现和划转不能光用在全国社会保障基金上，还要用于当下，解决养老保险转轨成本，减轻当代职工的缴费压力和财政预算的负担。

建立财政与养老基金的“隔离墙”

郑春荣认为，所有的社保基金收支都是财政收支。在很多国家，社会保险费就是一种财政收入，只有在智利等少数建立私有化养老金计划制度的国家，参保人的缴费才具有私人产权。

但他认为，要建立财政与养老基金的“隔离墙”，防止养老支出拖累财政。希腊为世界各国的养老保险筹资模式提供了非常好的反面教材。上世纪70年代以来，随着人口老龄化程度不断上升，希腊社保基金开始出现入不敷出，政府不是从社保基金自身增收减支的角度让社保基金自求平衡，而是从财政预算中拨付资金予以弥补。由此，社保基金从一个双方缴费（雇主和雇员）的保险制度演变成一个三方缴费（国家成了第三缴费方）的共担分责制度。从此，政府支出中多了一项强制性支出——社保补贴支出，财政预算背上了沉重的包袱。久而久之，这些政府的高支出和高负债在金融危机的导火索引导下，酿成了前所未有的财政危机。反之，瑞典、德国、日本等均已建立养老金自动平衡机制，虽然这一机制褒贬不一，但在一定程度解决了养老金的筹资难题。因此，我国应着眼于长远，不能因财政收入较为雄厚或具有举债空间，就大力补贴养老基金。一旦形成刚性支出，有可能给财政背上沉重的负担。

建立养老保险基金长期收支平衡计划

我国1997年设立了全国社保基金，主要由财政注入资金，加以投资运营，以备在养老金出现缺口时加以补充和救急。到2014年年底，全国社保基金资产规模为1.1万亿元。在功能定位上，郑春荣认为，财政预算负责当期对养老基金的财政补贴，而全国社保基金负责未来对养老基金的财政补贴，两者不宜割裂考虑。如果现在财政预算中给予全国社保基金的资金量过大，当期的可支配财政资金就减少了。郑春荣认为，我国应建立一个面向未来50年-100年的养老保险基金长期收支平衡计划，全国社保基金的资产量需要多大规模应根据长期收支计划结果而定，统筹考虑，并非多多益善。从这个角度来看，全国社保基金应作为财政资金的一部分，由财政部门统一管理，杜绝盲目发展。

统筹社会保险、福利与救助的支出比例

郑春荣认为，对于发展中国家而言，在社会保障资金总量有限的情况下，社会保险与社会救助的资金投入比例要恰当。如果社会保险资金的比重过高，则社会救助的比重就低，低收入者、非正式部门劳动者以及无工作能力者陷入贫困的可能性就大。因此，财政部门应更多地介入养老保险制度的决策，统筹考虑社会保险、社会福利与社会救助的财政支出比例。

郑春荣强调，从国际上看，各国财政部门都是负责养老基金筹措、给付与运行管理的主要部门，并参与制度的设计与决策，社会保障部门一般负责制度的设计。这样的行政架构，既有利于发挥财政部门的专业优势，也有利于协调社会保险费与其他税种的负担平衡关系，统筹考虑社保支出与其他支出、养老保险补助与其他社会保障补贴支出的关系，并综合运用国库资金，使公共部门资金的管理更有效率。