第一财经日报
笔者比较关注我国的财政转移支付制度。先看一组数据：中国政府一贯重视义务教育发展，但由于种种原因，区域间义务教育的差距依然存在。第一，生均义务教育经费存在地区差异，例如2008年初中生均教育经费，最高的北京与最低的贵州之间的差距达到17038.53元，极差率为7.42%；第二，生均预算内公用经费存在地区差异，例如2008年小学生均公用经费，最高的北京与最低的江西之间的差距达3907.73元，极差率为11.74%。
公共卫生与基本医疗服务事业方面，长期以来财政投入巨大，但地区不均衡并没有得到根本改变。人均卫生经费标准差从2003年的65.99元直线上升到2009年的168.69元；2008年每万人拥有的卫生机构人员数，最高的北京与最低的贵州之间的差距扩大到82.75人，极差率为3.18%；2009年每万人拥有的卫生机构床位数，最高的上海与最低的贵州之间差距为26.22张，极差率降为2.02%。
中国基本社会保障制度已经初步建立，但由于制度分割、经济发展不平衡等方面的原因，社会保障水平的地区差距仍较明显。2002~2009年各地区三项保险参保人数比重，最高值均为上海，最低值均为西藏，这种现象与我国东高西低的经济发展格局是高度吻合的；2009年各地区社会保障支出的财政占比，最高的青海与最低的浙江差距拉大到8.04个百分点，极差率为13%。
这些数据表明，财政转移支付规模在逐步扩大，但其制度设计目标与执行效果之间的偏差仍较明显。现行的转移支付制度已不能满足要求。就形式而言，财政转移支付以均衡地区财力差异为目标，但其实质是均衡各地区基本公共服务水平差异。笔者认为，财政转移支付制度的改革必须走出简单的自上而下的“分钱”模式。
现行转移支付制度主要存在三个方面的问题：
一是现行制度具有明显的过渡性，转移支付均等化功能不强。1994年的分税制改革和与之配套的财政转移支付制度，是中央与地方重新划分财政收入的体制安排，所形成的主体导向是促进经济增长，其过渡性非常明显。
二是调节地区财力差异目标失效，逆均等化影响显著。由于现行转移支付制度体现出对强收入能力地区的倾斜导向，地区间的苦乐不均现象没有得到根本改变，而专项补助的随机性较强、准入标准不太明确、补助范围太宽，且缺乏必要的制度约束，不利于推进基本公共服务均等化的进程。
三是一般性转移支付规模过小，基本公共服务均等化效果不明显。现行财政转移支付的绝大部分是由税收返还和专项补助构成，一般性转移支付由于其规模过小，对于平衡各地区财力、实现基本公共服务均等化的作用非常有限。
鉴于此，转移支付制度改革，一是要建立完善的财政转移支付法律制度体系。完善中国转移支付法律制度应从四方面入手：通过修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式；制定《转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、资金的分配方法和拨付程序等；对一般性转移支付资金进行多方面、全过程监督，构建起各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会组成的全方位监督体系；进一步推进复式预算，编制专门的一般性转移支付预决算，对转移支付资金进行有效的监督，提高转移支付资金使用效益。
二是优化转移支付结构。调整转移支付结构的目的是扩大均等化转移支付的规模、强化财政均等化功能，最终建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。
三是改进一般性转移支付计算方法。在均等化转移支付还难以全面引入支出因素法的条件下，可以先将基本行政经费、基础教育经费和公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付公式，以保证地方政府对基本公共服务的有效供给。
四是确定一般性转移支付的法定资金来源。针对一般性转移支付比重过小的问题，可以通过赋予一般性转移支付法定的资金来源的政策予以解决，保障最低标准的地方公共服务均等化的客观要求。
五是设立特别需要拨款。以纠正外部效应为依据，设立专用于跨地区的大规模的公共工程与公共服务项目以及遭受自然灾害和发生意外事件的地区救急拨款机制。
六是建立规范的转移支付管理、监督与绩效评价制度。通过建立职能相对集中、具有相对独立性的管理部门，提高转移支付资金分配的科学性、客观性、规范性；建立转移支付的绩效评价制度，强化激励与约束机制。
七是提高转移支付制度透明度。提高转移支付制度以及制度执行的透明度，提高财政转移支付制度的有效性，形成较为有效的社会监督，以促进转移支付预算管理的稳定和规范。
（作者系上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授）