环境保护税何时开征？
党的十八届三中全会明确提出“推动环境保护费改税”和“落实税收法定原则”等改革任务。十二届全国人大三次会议修改“立法法”，对税收法定原则作出了明确规定。十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要明确提出“开征环境保护税”。2015年6月10日，国务院法制办公室发布了关于《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。2015年8月，十二届全国人大常委会作出决定，明确把“环境保护税法”列入本届全国人大的立法规划。2016年9月第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国环境保护税法（草案）》进行了初次审议，并在中国人大网公布，向社会公众公开征求意见。近期，李克强总理主持国务院常务会议时提出，适时开征环境保护税。这表明，环境保护税的开征，即将进入快车道。
环境保护税从何而来？
环境保护税虽然是一个新设税种，但实际上是由现行的排污费转化而来。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，就确立了排污费制度。2003年7月1日起，实施国务院制定的《排污费征收使用管理条例》。现行环境保护法延续了这一制度。根据该《条例》规定，排污者应当依照大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法及环境噪声污染防治法的相关规定，缴纳相应的排污费。排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治和区域性污染防治等。
排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，然而，与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。由于现行排污费制度存在征收窄、征收标准过低、征收力度不足、征收效率低以及不能按照法定用途使用等问题，导致违法成本低或守法成本高，从而难以为降低污染排放提供有效激励，不利于环境质量的明显改善。同时，现行排污收费制度未涉及危险废物、生活垃圾和生活废水。此外，由于排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对环境污染的调控能力。因此，对我国现行环境税费制度进行必要的改革，开征专门的环境保护税并取代原有的排污费，是“费改税”持续推进的一个重要方面。
环境保护税向谁征收？
按照《环境保护税法（草案）》规定，环境保护税的征税对象为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类。鉴于对二氧化碳排放是否征收环境保护税争议较多，未将其纳入征税范围。环境保护税的纳税人为在我国领域和管辖的其他海域直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，不涉及个人。但是，如果企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水或生活垃圾集中处理场所排放应税污染物并已缴纳处理费用的，由于其不直接向环境排放应税污染物，因此不缴纳相应污染物的环境保护税。此外，在符合国家或地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的，也不缴纳固体废物的环境保护税。
《环境保护税法（草案）》还规定了若干减免优惠。一是农业生产污染排放物免税，即对农业生产排放的应税污染物免税，以体现对农业发展的支持，但鉴于规模化养殖对农村环境威胁较大，未将其列入免税范围。二是流动源污染排放物免税，即对机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税。这是因为现行税制中已有车船税、消费税、车辆购置税等税种对机动车船的生产和使用进行调节，其中车船税和消费税按排量征税，对促进节能减排已发挥了积极作用，如果再征收环境保护税，不仅会进一步加重税负，而且由造成新的重复征税，不利于实现税制的公平。三是集中达标排放的污染物免税，即主要是对污水或生活垃圾集中处理场所达标排放的污染物免税，这是考虑到根据国家有关规定达标排放污染物的城镇污水或生活垃圾集中处理场所免缴排污费，以保持政策的连续性，但是对工业污水集中处理场所达标排放的污染物，则不予免税；四是达标的综合利用废物免税，即对纳税人符合标准综合利用的固体废物免税，以及对企业事业单位和其他生产经营者在符合国家或者地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物免税。此外，国务院根据实际情况还可以批准其他免税的情形。
环境保护税如何管理？
环境保护税由税务机关、环境保护机关等相关机关分工合作。虽然尚未明确究竟是国家税务机关还是地方税务机关征收，但极有可能是由地方税务机关负责征收管理。税务机关负责环境保护税的征收管理，环境保护机关负责对污染物的监测管理。由于环境保护税的征收需要在污染排放口进行监测，并以测量数据为计税基础，再由税务机关负责征收管理。这种分工合作的模式就需要税务机关、环保机构和其他相关机关建立数据共享平台和机制，定期交换有关纳税信息资料，加强环境保护税征收管理，保障税款及时足额入库。
作为一种特定政策目的税，要通过适当的评估机制来保证公众能够了解环保税的征收目的是否实现以及实现的程度，以防止其成为政府的单纯筹资手段。现实中，我们往往只是在税种设立时才会讨论和关注其征税目的是否合理和正当，一旦付诸实施就很少有人关心这种税的实际效果是否与其征收目的相吻合。因此，一个科学合理的税制评估机制的构建，对于保证其有效性和正当性，是非常必要的。这就要求政府相关部门依照法律、法规和规章的规定，向社会公开相关信息，以保障公众的知情权，为环境保护税征收效果的科学评估提供必要条件。
环境保护税收入归谁支配？
目前，排污费收入纳入地方财政预算，属于地方公共财政收入。排污费改为环境保护税后，势必会对税收收入的归属作出新的安排。由于我国的环境污染已成为全国性问题，因此，环境保护税收入应该由中央财政集中一部分，而地方财政也需要环境保护税收入为治理地方环境污染提供资金。这就需要确定环境保护税收入的分享原则和相关的分配制度。最终开征时将会如何分配，则应以环保税最终确定的版本为准。
环境污染有很多类型，《环境保护税法（草案）》列出了大气污染、水体污染、固体废物和噪声污染四种类型，并以此为依据制定了不同的税目和税率。按照来自不同类型污染的环境保护税收入应该用于相应类型的污染治理的“收支分类对应”原则，中央和地方对环境保护税收入的分享归属就应该根据污染物的影响范围来确定：（1）对于来自全国范围污染物的环保税收入（如大气污染和大江大海的污染），应该主要纳入中央财政专项用于此类污染的治理；（2）来自区域性污染物的环保税收入（如跨区域的湖泊水污染），应该由相关区域的地方政府共同分享；（3）对于来自地方性污染的环保税收入（如固体废物、噪声污染），应该全部归属当地政府。事实上，国外实行环境保护相关税收的国家，通常按照具体的污染类型设立税种。例如，比较常见的就是二氧化碳排放税（简称碳税）、二氧化硫排放税、废水和水污染税和废物垃圾处置税等。虽然税种名目繁多，但征税目的、对象和标准都很明确和具体，便于公众理解、评估和管理。因此，尽管我们采用了环境保护税这样一个较为宽泛的名称，但仍然可以对来自不同类型污染的环保税收入进行分类管理，按照合理的原则在中央和地方政府间进行分配。
环境保护税怎么用？
要建立环境保护税收入专款专用的机制。要明确环境保护税收入真正用于环境污染的治理上，使其专款专用，以保障其征收目的和支出用途的一致性。《排污费条例》第四章“排污费的使用”第十八条规定“排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：（1）重点污染源防治；（2）区域性污染防治；（3）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；（4）国务院规定的其他污染防治项目。”但是，《环境保护税法（草案）》对环境保护税如何使用并没有相应的规定。这是需要进一步明确的一个重要问题。如果环境保护税收入没有用于环境保护这一特殊目的，那么，其立法宗旨所谓的“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”就会大打折扣，其正当性也就会受到质疑。
总之，要使环境保护税名副其实，除了实行“费改税”和落实“税收法定原则”外，还需要构建和不断完善环境保护税的征收管理和污染监测管理的分工合作机制、征收效果评估机制、中央和地方间基于污染类型的税收收入分享机制以及专款专用机制。
作者：朱为群
资料来源：上海观察