完善管理机制 全面实施绩效管理——访上海财经大学教授、上海市公共绩效评价行业协会会长刘国永
十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”在刘国永看来，就是更加强调政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率。
10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”作为中国未来改革和发展的纲领性文件，它为财政管理改革和创新也指明了新方向，提出了新要求。
我国预算绩效的现状如何？未来发展方向在哪里？记者就此采访了著名绩效专家、上海财经大学教授、上海市公共绩效评价行业协会会长刘国永。
预算绩效管理成绩显著
十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”在刘国永看来，就是更加强调政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中，更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的钱，办尽量多的实事，向社会公众提供更多更好的公共产品。
刘国永说，近年来，由财政部牵头全面推进预算绩效管理，从源头上改变了预算理念，提高了预算管理的科学性，促进了部门重视预算绩效，提高了资金使用的效率和效益，为政府治理现代化改革奠定了重要基础。
特别是，为增强预算绩效管理的法制性、权威性，财政部积极配合相关部门修订预算法，并在其中对预算绩效管理工作作出明确规定，有效提升了预算绩效管理的法律层级；积极修订《预算法实施条例》，对预算绩效管理内容作进一步细化完善；印发了一系列文件，对预算绩效管理工作进行规范和引导。
“从当前预算绩效管理的实践来看，我国已初步形成了具有中国特色的预算绩效管理指标体系框架，可以说，预算绩效管理成绩显著。”刘国永说。
2017年，财政部选择10个部门，每个部门一个重点项目，共计10个重点项目列入《中央部门预算草案》报全国人民代表大会审查。随后，10个重点项目随部门预算一并对社会公开，同步公开了项目支出绩效目标，如，产出的数量、质量、时效、成本指标，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等效益指标，以及服务对象满意度指标。
预算部门是预算绩效管理第一责任人
预算绩效管理不仅是预算管理的新思想和方法体系，更是当前系统解决政府治理问题的关键。预算绩效管理是预算管理的重要组成部分，预算绩效管理服务于预算管理。
刘国永说，当前，全国各地在开展预算绩效管理的过程中，存在将绩效管理与预算管理分割的现象。“有些预算部门和单位乐于争资金和争盘子，是因为没有强化责任。而绩效就是落实公共责任的具体体现和抓手。没有绩效的预算是不科学的预算，也是不负责任的预算。”刘国永强调，必须强化预算部门是预算绩效管理第一责任人的意识。申请资金的同时，就承担相应绩效责任，资金使用好坏，就是相应绩效责任。在绩效责任落实中，财政部门应该发挥组织协调和监管的责任。只有部门单位都把预算绩效管理作为自己的第一责任时，政府职能转变和政府治理改革的核心才能真正找到并建立起来。
完善第三方参与评价机制
在开展预算绩效管理的过程中，制定绩效目标、指标和标准是普遍难题。
刘国永告诉记者，虽然财政部及中央预算部门通过制度文件，出台了系列评价指标体系框架规范和引导评价，但在真正开展评价时，不同的公共行业领域、不同的评价对象、不同的评价目的，对于具体指标的设计和选择存在着很大差异。因此，评价指标体系设计的逻辑框架就应有所差别，指标的指向性也应不一样。
刘国永认为，在具体设计指标体系过程中，首先要理清指标设计的逻辑思路。指标是评价的工具，也反映了评价的价值导向。因此，履职和服务目标应该成为所有绩效评价指标体系设计的逻辑起点。同时，在设计绩效评价指标时，要结合部门中长期规划以及项目库建设。一方面，可以增加指标的适应性；另一方面，也可以发挥指标为管理服务的作用。绩效评价指标将成为检视中期目标实现程度以及项目管理的重要依据。具备了科学的绩效目标和指标体系后，第三方参与评价也能真正实现其客观公平性。在开展预算绩效管理的过程中，引入第三方评价机制，弥补了传统的政府自我评价的缺陷。
“当前，开展预算绩效管理中委托第三方参与评价，主要是通过政府购买服务的形式来实现。但是，第三方的专业水平也没有权威部门进行认定，更缺乏第三方评价的质量标准。”刘国永说，对第三方参与预算绩效管理的专业能力、评价方法、主体责任和质量控制等进行研究和认定非常紧迫。应在进一步调研的基础上，出台相关第三方参与预算绩效管理的法律法规，同时要推进全国行业协会成立，加强行业自律。
完善评价模式和开展方式
当前，在开展绩效评价的过程中，评价方式和模式选择差异很大，对一些基本操作性概念理解也偏差较大。刘国永认为，必须完善评价模式和开展方式。
一是自评价、再评价和重点评价问题。刘国永认为，从财政支出的角度看，自评价的主体自然是资金使用和项目实施主体。从项目立项开始，这种关系已经确立，“谁报预算，谁报绩效目标；谁审核预算，谁审核绩效目标。”这就说明在法理关系上，申请预算的主体自然也是资金使用主体，必须对预算和绩效目标承担法律责任。因此，自评价的核心也是绩效目标是否实现，对于没有实现目标的原因进行分析，并回应绩效责任。
再评价的目的是防止自评价作假，解决自评价的信任危机问题。再评价的实施主体应该是预算主管部门和财政部门。这也可以由预算主管部门或财政部门委托第三方中介机构或专家来完成。
重点评价是财政部门或预算主管部门，通过委托第三方机构对一个部门、一项公共政策、一个重大项目等开展绩效评价。委托第三方评价是重点评价的主要形式。
二是前评价、跟踪评价和后评价问题。刘国永说，前评价主要应解决预算的科学性和立项的必要性和可行性问题。但是，现在的矛盾是，立项评审往往与预算评审相脱节。解决这一问题的根本是实施绩效预算，同时，要对管理体制进行改革，进一步优化论证机制，引入人大监督、第三方评价、社会参与的机制。跟踪评价的核心同样是绩效目标是否实现。在预算执行和项目实施过程中，应通过跟踪评价及时调整预算和项目，或者调整绩效目标，保证项目绩效最终完成。后评价无疑是回应绩效责任，是针对前期设立的绩效目标完成情况，反思预算安排、执行和项目管理存在的各方面问题，从而为改进管理服务。
“所以，预算绩效管理的核心和灵魂是绩效目标管理。只有绩效目标编制完整、全面、可行，整体预算绩效管理质量才能得到提高。”刘国永说。
完善绩效评价报告机制
如何加强绩效评价结果应用？刘国永说，要正确认识绩效评价报告。绩效评价不同于财务审计，审计偏向的是合规性检查，审计报告属于鉴证报告；而绩效评价是以合规性为基础，以评价为手段，以指标为工具，以改进管理为目标，属于管理咨询报告。绩效评价核心是从预算管理出发，分析哪些该花钱、哪些不该花钱？花多少钱、用到哪儿、是否有效？如果没效，如何改进和问责？从根本上是回答政府职能定位以及政府服务质量问题。
从前、中、后的评价看，每个环节的评价都应该有结果应用。前评价结果直接为项目立项和预算编制服务；跟踪评价直接为预算调整和完善项目管理服务；后评价为今后预算安排和优化同类项目管理服务。在所有的评价结果中，应用的核心价值还是公共责任问题。
“因此，急需落实预算部门和项目单位为预算绩效管理的第一责任人。同时，在实施预算绩效管理的过程中，要主动接受人大以及社会各方面的监督。”刘国永说，在预算法实施条例和预算绩效管理方面可以出台专门法规，明确绩效目标编制的具体要求和规范，提高预算编制的科学性，并引入第三方论证机制，预算公开的同时公开绩效目标，并接受社会监督；通过绩效跟踪和后评价来完善绩效目标管理，以此落实绩效责任。